Поступательное развитие России направленно на активизацию интеграционных процессов в политике и экономике, а, следовательно, и в области образования.
В соответствии с действующим Законом Российской Федерации «Об образовании» образование понимается как «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах самого человека, общества, государства, которое сопровождается констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней». В проекте нового Закона «Об образовании» оно трактуется как «общественное и частное благо, под которым в системе образования понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах самого человека, общества, государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, определенных объема и сложности». [2]
Стратегию развития образования определяет особая область политики государства, местного самоуправления - государственная образовательная политика. Проведение в РФ единой государственной политики в области образования обеспечивает Правительство РФ.
Надо отметить, что Российская Федерация объявляет область образования приоритетной; образование в РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права; государство обязуется предоставить гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатного образования: среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых законодательно образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в порядке, предусмотренном законами РФ; общее образование является обязательным. [2]
Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Государственная и муниципальная политика в области образования основывается на следующих принципах [2]:
- гуманистический характер образования, где акцент на приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание патриотичности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, семье;
- общедоступность образования определяется адаптивностью системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся;
- единство культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных и региональных культурных традиций, и особенностей в условиях многонационального государства;
- свобода выбора и плюрализм в образовании;
- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
- демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.
При непосредственном рассмотрении основных (базовых) правовых институтов и нормативных новаций Закона №273-ФЗ, необходимо обратить внимание на основные новации принятого образовательного законодательства по сравнению с Законами №3266-1 и №125-ФЗ. Известно, что любой закон держится на определенной концепции, определяющей возможные направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики РФ на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в РФ на период до 2035 г. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации.
Основная цель любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. В качестве основных целей нового образовательного законодательства следует выделить следующее:
- создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования;
- комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности;
- установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования;
- повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта;
- обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных институтов, зарекомендовавших себя на практике.
Базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества. В частности, к таким базовым установкам можно отнести:
- обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями;
- признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Исполнение данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, которые предоставляют качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов;
- открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности, в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др.
Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляется обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др.
Основные обоснования необходимости принятия на современном этапе нормативного акта, регулирующего всю образовательную сферу, содержались в пояснительной записке к законопроекту. Согласно ей Закон направлен на:
- создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования, расширение образовательных возможностей граждан;
- комплексную модернизацию законодательства об образовании, установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования;
- обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ.
К нормативно-правовым документам, регламентирующим деятельность муниципального общеобразовательного учреждения, относятся следующие законы Российской Федерации [34]:
- Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».
- Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ.
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
- Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ.
- Приказ Министерства образования Российской Федерации от 05.03.2004 № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственного стандарта общего образования (начальное общее образование, основное общее образование)».
- Приказ Министерства образования Российской Федерации от 09.03.2004 № 1312 «Об утверждении федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для общеобразовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования».
- Приказ Министерства образования Российской Федерации от 09.03.2004 № 1123 «Об организации опытно-экспериментальной деятельности в системе образования».
- Приказ Министерства образования Российской Федерации от 23.03.2004 № 14-51-70/13 «Примерное положение о библиотеке общеобразовательного учреждения».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2003 № 197 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2003 № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 05.07.2001 № 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг».
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.06.1992 № 1037-Р «О возможности формирования фонда для выплаты надбавок за сложность, напряженность и высокое качество работы организациям и учреждениям образования».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.1999 № 1379 «Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения».
- Закон Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 21.05.1999 № 120 ФЗ.
- Закон Российской Федерации от 25.12.2000 № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации».
22. Закон Российской Федерации от 30.06.2003 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации».
23. Закон Российской Федерации от 22.03.2001 № 2-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации».
- Закон Российской Федерации в редакции от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
- Закон Российской Федерации от 29.06.2001 № 87-ФЗ «Об ограничении курения и табака».
- Постановление Главного санитарного врача Российской Федерации от 28.11.2002 № 44 «Федеральные санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы «Гигиенические требования к условиям обучения школьников в различных видах современных образовательных учреждений» СанПиН».
Необходимо отметить, что реализация приоритетного национального проекта «Образование» регулируется Указами и Распоряжениями Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства и приказами министра образования и науки Российской Федерации, в которых говорится о порядке и условиях проведения каждого конкурса, и определяются объемы финансирования, а также Законом о бюджете, в котором обозначены размеры квотирования регионов.
Перечень основных нормативных документов включает следующее [34]:
- Приказ Министерства образования и науки России «Об утверждении Сетевого плана по реализации приоритетного национального проекта «Образование».
- Порядок отбора на конкурсной основе лучших учителей общеобразовательных учреждений для денежного поощрения за высокое педагогическое мастерство и значительный вклад в образование.
- Порядок и критерии конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы.
- Указ Президента Российской Федерации «О денежном поощрении лучших учителей общеобразовательных учреждений».
- Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления в 2005 году денежного пособия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на денежное поощрение лучших учителей общеобразовательных учреждений».
- Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах государственной поддержки образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы».
На уровне региона принимается ряд документов, дополняющих эту нормативно-правовую базу. Министерства образования и науки России жестко не регламентирует полный набор документации такого типа.
За последние годы органы управления образованием субъектов РФ проделали значительную работу по подготовке законодательных, нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование региональных систем в новых условиях. Органы местного самоуправления и образовательные учреждения, находящиеся в их ведении, разработали необходимые нормативные правовые документы для реализации своей компетенции, определенной законодательством РФ в области образования и документами Министерства образования России.
Законодательство РФ в области образования в основном обеспечивает разграничение полномочий в сфере образования, но требует существенных изменений для приведения его в соответствие с законодательством Российской Федерации, например [23]:
- на региональном уровне проводится разграничение компетенции структур местного самоуправления, что противоречит основным принципам регулирования деятельности этих органов, так как этот вопрос может быть решен только местным самоуправлением самостоятельно;
- происходит дублирование прав органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления, а поэтому четкое определение ответственности за решение вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, затруднительно;
- содержатся нормы, обязывающие выпускника учреждения профессионального образования, поступившего по квоте исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возвратиться на работу по месту жительства, что противоречит конституционным правам граждан РФ.
Нормативно-правовыми актами субъектов РФ утверждается федеральный компонент базисного учебного плана. Ввиду того, что утверждение федерального компонента является компетенцией РФ в лице органов ее исполнительной власти, переутверждение данного компонента не требуется.
Органы управления образованием субъектов РФ принимают активное участие в создании законодательных нормативно-правовых актов, издаваемых государственными органами законодательной и исполнительной власти регионов. Как правило, законодательные и нормативные акты, изданные органами государственной власти, действующие в региональных системах образования, были или разработаны, или проходили экспертизу в региональных органах управления образованием. При этом следует отметить, что в некоторых документах допускаются нарушения законодательных норм федерального законодательства. Например, в территориальных положениях об аттестации педагогических и руководящих кадров назначение на должность руководителя образовательного учреждения допускается без прохождения соответствующей аттестации, подтверждающей уровень теоретической и практической подготовки соискателя на данную должность [13].
Разработка нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность местного самоуправления в области образования и образовательных учреждений, осуществляется по схемам, установленным региональными нормативно-правовыми актами, и, в основном, реализуются решения, принятые вышестоящими органами государственной власти.
Планирование деятельности органов управления образованием субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводится в соответствии с требованиями, установленными для соответствующих органов исполнительной власти. Планы работ и их реализация удовлетворительны.
Значительных изучений спроса населения на образовательные услуги как на региональном, так и местном уровнях не проводилось. При этом сеть образовательных учреждений качественно изменяется за счет увеличения количества образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы повышенного уровня и различной направленности.
Информационное обеспечение региональных систем образования проводится с учетом финансовых средств, выделяемых на эти цели.
Анализ справок и информации региональных и муниципальных органов управления образованием по результатам проверок показал, что инспектирование и контроль направлены на повышение качества образования и соблюдение установленных норм, обеспечивающих регулирование деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений в рамках законодательства. Но при этом документы по результатам проверки содержат недостаточно аналитического материала.
Разработка нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность муниципальных систем образования, происходит на основании актов вышестоящих государственных органов управления образованием.
В настоящее время в большинстве муниципальных образований [23]:
- не разработаны местные нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений. Причиной этого является финансирование системы образования только по «защищенным» статьям 110100 «Оплата труда», 110200 «Начисления на оплату труда»;
- нет ежегодных публикаций среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.
Деятельность муниципальных органов управления образованием регулируется положениями о них, утвержденными главами местного самоуправления. Анализ положений показал, что данные нормативно-правовые акты (положения) издаются в нарушение гражданского законодательства Российской Федерации. Так, многие муниципальные органы управления образованием в своих положениях заявляются юридическими лицами, но не проходят государственную регистрацию, а также не имеют всех атрибутов юридического лица. Нормативно-правовые акты, изданные муниципальными органами управления образованием и регламентирующие деятельность подведомственных образовательных учреждений, дублируют основные положения документов, изданных вышестоящими органами государственной власти. В основном разрабатываются только нормативно-правовые документы, когда на это есть указания в них. Как правило, приказы муниципальных органов управления образованием издаются для организации и проведения массовых мероприятий для обучающихся, воспитанников или решения вопросов финансово-хозяйственной деятельности.
Информационное обеспечение образовательных учреждений муниципальными органами управления образованием заключается в пересылке (раздаче) приказов, методических писем государственных органов исполнительной власти без соблюдения соответствующего порядка информирования и уточнения, как реализовать данные документы в деятельности образовательных учреждений. Отсутствует система разработки нормативно-правовых актов для подведомственных образовательных учреждений и, как следствие, низкий уровень документов, издаваемых образовательными учреждениями.
Система соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования муниципальными образовательными учреждениями осуществляется муниципальными органами управления образованием только в виде проверок документов на соответствие законодательству, при этом проверки проводятся крайне редко.
Анализ документации показал следующее. По-прежнему в уставах общеобразовательных учреждений не указаны:
- организационно-правовая форма образовательного учреждения;
- формы получения образования. Часто они ограничены только семейным образованием, самообразованием, экстернатом;
- органы управления образовательным учреждением (педагогический совет);
- основания отчисления обучающихся, воспитанников;
- порядок приема на обучение, воспитание;
- формы и порядок проведения промежуточной аттестации обучающихся;
- порядок комплектования работников и условия оплаты их труда;
- виды локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения (вместо этого указан перечень локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения).
Имеются случаи, когда в уставах зафиксировано требование возмещения родителями ущерба, причиненного школе их детьми.
В ряде посещенных образовательных учреждений на момент проверки либо не было должностных инструкций работников, либо они были разработаны без соблюдения требований, установленных для данного документа.
Многие образовательные учреждения предъявили лицензии на право ведения образовательной деятельности, но при этом к данным лицензиям иногда не было приложений, что в соответствии с п. 19 Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений, утвержденного приказом Министерства образования России от 17.11.1994 № 442, определяет их как недействительные.
Указанные нарушения законодательства Российской Федерации в области образования и требований нормативно-правовых документов Министерства образования Российской Федерации, произошли вследствие :
- недостаточного уровня квалификации работников органов управления образованием и руководителей образовательных учреждений;
- отсутствия механизма реализации законодательных, нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность системы образования.
